《产业结构调整指导目录》对农药产业的影响分析及启示

2023年12月27日，国家发展改革委修订发布了《产业结构调整指导目录（2024年本）》（以下简称“《目录（2024年本）》”），自2024年2月1日起正式施行。产业结构调整指导目录是引导社会投资方向和农药产业发展的重要政策文件，为产业未来的发展方向提供指导。我国农药生产企业多，重复投产现象较重，整体产能利用率低于国际平均水平，产业结构调整指导目录为管理部门调控产能重要政策之一。笔者对涉及农药产业部分的调整进行对比分析，并探讨其对农药行业的影响及启示。

《目录（2024年本）》在篇首和章首增加了政策导向说明，介绍基本情况、修订导向和相关政策，笔者针对两个版本中涉及农药部分进行了整理和对比，新增的说明精简后放在每节首段，并编制对比表格，具体内容主要有以下几部分的变化。（本文对比只保留农药相关部分，其他部分内容删减，仅以“……”代替）。

1.1 第一类鼓励类 鼓励类主要是有利于促进经济社会发展、关键技术创新、产业跨区域转移、自然资源节约集约利用和产业绿色低碳转型等，促进共同富裕的技术、装备及产品。具体变化（表1）（新增或修改部分斜体，下同）。

表1 鼓励类涉农药部分对比表

1.2 第二类限制类 限制类主要是生产工艺技术落后，与行业准入条件有差距，达不到有关规定要求，不利于安全生产，不利于自然资源节约集约利用，不利于实现碳达峰碳中和目标，需要督促改造和禁止新建的产能、工艺技术、装备及产品。对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予审批、核准，各金融机构不得发放贷款，自然资源、建设、生态环境、水利、市场监管、消防、海关等部门不得办理有关手续。对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。具体变化（表2）。

限制类章首明确指出该部分为“需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品”，因此所有条目均将“新建”二字删去，并在部分条目中新增“本条目中不新增产能的搬迁项目除外”的说明。

1.3 第三类淘汰类 淘汰类主要是不符合有关法律法规，严重浪费资源、污染环境，安全生产隐患严重，阻碍实现碳达峰碳中和目标，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。对淘汰类项目，禁止投资，各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款；各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰。在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格。对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用。

淘汰类分为落后生产工艺装备和落后产品2部分。

1.3.1 淘汰落后生产工艺装备 在落后生产工艺装备部分，《目录（2024年本）》相比于2019年本没有变化。

1.3.2 淘汰落后产品 对比情况详（表3）。

表3 淘汰类落后产品涉农药部分对比表

笔者针对上述目录变化进行分析，其主要内容变化与高质量发展和相应行业管理政策相衔接，统筹调整。

2.1.1 绿色发展方面 《目录（2024年本）》与部分政策形成有效衔接。例如与《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等政策衔接，鼓励类中将“获得绿色食品生产资料标志”修改为“符合绿色低碳循环要求”。

2.1.2 生物安全方面 与党的二十大报告“加强生物安全管理，防治外来物种侵害”，《中华人民共和国生物安全法》《外来入侵物种管理办法》要求鼓励外来入侵物种防治类农药发展等衔接，鼓励类中对防治对象进行完善，新增防治外来入侵物种内容。

2.1.3 农业社会化服务方面 与党的十九大报告“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”和党的二十大报告“发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”相衔接，在目录的政策导向中明确提出构建优质高效的服务业新体系，并且在鼓励类中新增农业社会化服务相关内容，体现出我国对农业社会化服务发展的高度重视。

2.2 注重多部门协调配合形成合力 《目录（2024年本）》发布的政策，与其他部门发布的政策形成整体合力。

2.2.1 《环境保护综合名录（2021年版）》 2021年10月25日生态环境部印发《环境保护综合名录（2021年版）》，分为“高污染”“高环境风险”“高污染、高环境风险”三类产品名录。相比2017年版，“高污染、高环境风险”产品名录中新增的氟虫腈、氯化苦（硝基甲烷法除外）在《目录（2024年本）》限制类部分，其中，氟虫腈为新增，氯化苦并未将硝基甲烷法除外。

2.2.2 《重点管控新污染物清单（2023年版）》 2022年12月29日生态环境部、工业和信息化部、农业农村部、商务部、海关总署、国家市场监督管理总局六部门联合发布《重点管控新污染物清单（2023年版）》（生态环境部令第28号），自2023年3月1日起施行，明确指出对列入清单的新污染物，应当按照国家有关规定采取禁止、限制、限排等环境风险管控措施。清单中壬基酚、全氟己基磺酸（PFHxS）及其盐类和相关化合物、全氟辛酸（PFOA）及其盐类和相关化合物等为《目录（2024年本）》淘汰类新增内容。

2.2.3 《“十四五”全国农药产业发展规划》 2022年1月29日农业农村部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、生态环境部、国家市场监管总局、国家粮食和物资储备局、国家林草局八部门联合发布的《“十四五”全国农药产业发展规划》第三章第一节专栏三农药产业发展指南中，列出“优先发展”“适度发展”“逐步退出”三部分，其相关内容分别与目录中“鼓励类”“限制类”“淘汰类”相对应。优先发展化学农药中重大病虫害防治品种偏少和抗药性替代等需求的农药品种及生物农药。

适度发展中的敌草快、敌百虫、草铵膦、乐果、三唑醇、毒死蜱、莠去津、氟虫腈、啶虫脒、丁硫克百威、多效唑、氟苯虫酰胺、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、多菌灵、丁酰肼、乙草胺、甲草胺、2，4-滴、噻虫嗪、丁草胺、二甲四氯、莠灭净、麦草畏、烯草酮、代森锰锌、丙环唑、异菌脲、石硫合剂等29种农药均为《目录（2024年本）》限制类新增内容。

逐步退出中灭线磷、甲拌磷、水胺硫磷、甲基异柳磷均为《目录（2024年本）》淘汰类新增内容。逐步退出中的磷化铝、涕灭威、氧乐果、氯化苦、灭多威、克百威均在《目录（2024年本）》限制类部分，后期注意政策变化。

限制类新增的内吸磷，2002年5月24日原农业部公告第199号明确要求其不得用于蔬菜、果树、茶叶、中草药材上。

淘汰类修改的草甘膦含量在30%以下的水剂，2012年3月26日原农业部公告第1744号明确指出停止受理和批准草甘膦含量低于30%的草甘膦混配水剂的农药登记（包括临时登记、正式登记和续展登记）。

淘汰类新增的2，4-滴丁酯，2016年9月7日原农业部公告第2445号明确指出不再受理、批准其登记申请、境内使用的续展登记申请，保留原药生产企业2，4-滴丁酯产品的境外使用登记，原药生产企业可在续展登记时申请将现有登记变更为仅供出口境外使用登记。

由2019年本的限制类调整到2024年本的淘汰类的氯磺隆、胺苯磺隆，2013年12月9日原农业部公告第2032号明确指出撤销氯磺隆和胺苯磺隆的农药登记证，禁止氯磺隆和胺苯磺隆在国内销售和使用。

2.3 贯彻落实高质量发展理念，引导产业发展 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。《目录（2024年本）》的修改和新增要求为健全绿色低碳循环发展体系，推动产业结构调整优化，保障农药高质量发展提供了有力支撑。限制类中增加31个农药品种原药生产装置。淘汰类中新增15个品种及部分品种的盐类、酯类和相关化合物，将“10%草甘膦水剂”修改为“草甘膦含量在30%以下的水剂”，笔者认为此处修改，将有效成分为草甘膦的盐类水剂也包含在内，扩大了范围。

根据《农药管理条例》第十六条规定，“农药生产应当符合国家产业政策”。《目录（2024年本）》中有关农药内容的调整对农药管理政策提出了新要求。

3.1 关于限制类农药品种原药的新增登记与生产许可 《农药生产许可管理办法》第六条规定，农药生产应当符合国家产业政策，不得新增国家限制生产的产品或者国家限制的工艺、装置、原材料从事农药生产。《农药生产许可审查细则》第十六条规定，审查内容包括是否符合产业政策。《产业结构调整指导目录》属于国家产业政策，农药生产应当符合其规定。根据《农药登记管理办法》第三十八条第一款第四项规定，国家有关部门明令禁止生产或者农业农村部依法不再新增登记的农药，不能批准登记。国家发展改革委发布的《目录（2024年本）》是国家强制执行的政策，农药登记与生产许可是《农药管理条例》设定的制度，在原有淘汰、限制农药品种登记的基础上，对新增的50种（类）农药品种原药登记和生产许可（限制类中共含59种（类）农药原药品种，其中9种已明令禁止）应当研究完善相关管理措施，涉及以下品种：

3.1.1 农业农村部原已对制剂登记使用范围或含量等进行限制的农药品种：乐果、草甘膦、丁硫克百威、毒死蜱、氟苯虫酰胺、三唑磷、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、丁酰肼、甲磺隆、内吸磷、氟虫腈、氯化苦等13种（注：内吸磷已无产品处于登记有效状态；甲磺隆已禁止国内销售和使用，保留出口境外使用登记）。

3.1.2 将《“十四五”全国农药产业发展规划》“适度发展”转为“限制类”的农药品种：复硝酚钠、敌鼠钠、溴敌隆、敌鼠酮、氟苯虫酰胺、杀鼠灵、乙酰甲胺磷、杀鼠醚、多菌灵、溴鼠灵、草甘膦、肉毒素、阿维菌素、杀虫双、乙草胺、乐果、丁硫克百威、氰戊菊酯、丁酰肼、甲草胺、毒死蜱、三唑磷、噻虫嗪、百菌清、吡虫啉、2，4-滴、啶虫脒、莠去津、丁草胺、莠灭净、麦草畏、敌草快、草铵膦、烯草酮、代森锰锌、敌百虫、三唑醇、丙环唑、异菌脲、多效唑、石硫合剂、氟虫腈、福美类中的福美双和福美锌等44种（其中乐果、丁硫克百威、丁酰肼、氟苯虫酰胺、草甘膦、氰戊菊酯、乙酰甲胺磷、毒死蜱、三唑磷、氟虫腈10种同时属于农业农村部原已对制剂登记使用范围或含量等进行限制的农药品种）。

3.1.3 将《“十四五”全国农药产业发展规划》“逐步退出”转为“限制类”的农药品种：氯化苦。

3.1.4 已列入《目录（2024年本）》但农业农村部发布部分或尚未发布管理政策的农药品种：有机氯类、有机锡类杀虫剂（建议包括三唑锡、苯丁锡，不包括为杀菌剂的三苯基乙酸锡）、复硝酚钾、二甲四氯（建议以农药有效成分为二甲四氯确定，包括二甲四氯、二甲四氯钠、二甲四氯钾盐、二甲四氯二甲胺盐，不包括2甲4氯异辛酯）。

3.2 停止限制类农药品种原药的产能转移  《目录（2024年本）》限制类部分在章首强调了限制类为需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品，限制类所有条目相比2019年本均不含“新建”二字，但第5条明确指出“本条目中不新增产能的搬迁项目除外”，第8、9条中不含此项说明，意味着禁止新建这些农药品种原药的生产能力、工艺技术、装备，且产能不能转移。

《产业结构调整指导目录》有弥补市场缺陷、有效配置资源、保护产业成长、发挥后发优势、增强适应能力等功能，本次目录调整，笔者认为有以下几点启示。

4.1 重视引导性政策 国家政策分为引导性政策和强制性政策。对强制性政策，在政策生效期起必须执行，而引导性政策并非强制执行政策，有导向性功能，其内容为其他法律法规或强制性政策的制定提供依据，可能转化为强制性政策。如《“十四五”全国农药产业发展规划》《环境保护综合名录（2021年版）》与《目录（2024年本）》基本一致，部分引导性政策变成了强制性政策。在此，建议各单位重视并关注相关部门出台的引导性政策，提前做好谋划，在强制性政策落地前完成转型升级。

4.2 重点向国家政策引导的方向发展 建议相关单位对《目录（2024年本）》鼓励类部分要优先发展，顺应政策导向，注重企业转型升级，瞄准绿色技术创新、绿色环保、节能降碳和绿色转型方向发展。加快发展专业化统防统治服务，加强用药指导，甚至形成农药产销用一体化服务。对限制类和淘汰类等采取适当措施，除不再新增相应产能和投资外，研究制定逐步退出和转型规划，避免向高耗能、高排放、低水平项目盲目发展，做好平稳过渡，保障稳定高质量发展。

4.3 关注国家产业结构调整研究最新动态 生产工艺技术、装备和产品一旦被列入限制类或淘汰类，将严重影响企业发展。国家政策制定和发布并非一蹴而就，前期会经过大量研究，建议各单位关注相关政策制定进展，积极参与到政策制定过程中，如参加主管和相关部门、行业协会等组织的政策制定研讨类会议，对发布的征求意见稿积极发声，提出自己的需求和修改意见建议，并提供完整佐证材料。政策发布以后，积极应对，迅速调整，以适应新的政策要求。

4.4 做好宣传培训 《目录（2024年本）》农药相关内容的修订与2019本相比变化较大，建议各级主管部门和行业协会加强对农药生产企业等相关单位的宣传培训，解读最新发布的《目录（2024年本）》有关要求，使其了解政策变动情况，把握政策变动内涵，同时提醒其关注相关政策的出台，积极做出应对。

为帮助农药行业及时、系统地掌握农药相关的国家产业政策，农业农村部农药检定所在中国农药信息网“服务平台”中“减施增效查询系统”单独建立了“国家农药产业政策”数据库，可以查询农药相关产业政策，如规划、区域布局、项目建设、节能减排、禁限用农药品种、农药助剂管理、环境保护名录等综合性政策，农药登记申请、登记审查审批、登记试验管理等农药登记管理类政策，清洁生产、可追溯管理、农药包装管理、农药生产许可管理等农药生产管理类政策，以及安全生产管理类、运输管理类、经营管理类、使用类、市场监管类、财税金融措施类、国际公约类等相关产业政策的要求，指导从业人员把握政策过渡期，及时调整，科学合理做好本单位的发展规划。

作者：李开轩，李富根，刘绍仁，郑尊涛，钟耀辉，刘亮，王孟伦